從“太陽神口服液”到“中華鱉精”，從“蟻力神”到“藏秘排油茶”，多年來，屢屢引發輿論關注的保健食品安全事件恰恰都是“藍帽產品”惹的禍。不少消費者心存疑問：“‘藍帽子’究竟是消費者的‘安全帽’還是商家的‘保護傘’？”“獲批的‘藍帽產品’反倒不安全”已成為可笑的行業悖論。
    受訪專家指出，造成這一現狀的根本原因在于相關部門“重審批、輕監管”的監管體制，必須盡快建立以原料可溯源化為核心的生產和流通環節的監管模式，以整肅保健食品行業亂象。

      “重審批、輕監管”成保健食品行業頑疾

    受訪的業內人士表示，我國目前的保健食品監管體系存在諸多弊端，把大量的人力、物力、財力放在審批環節，而在生產領域和流通領域的監管形同虛設，給權力尋租留下很大空間，造成保健食品市場亂象叢生。
    國家食藥監局保健食品審評中心審評處原處長、民革中央教科文衛委員會委員劉長喜指出，歐美等國家大多沒有前置審批環節，其監管重點在原料物質的安全性、產品生產環節、標簽真實性等生產領域或流通領域�！岸�我國強調前置審批，對生產和流通領域基本‘放羊’，不少企業戴上‘藍帽子’，好像有了尚方寶劍和‘違法’通行證，在生產領域肆意添加違禁甚至有害物質，在流通領域虛假宣傳�！�
    保健食品審批本身也被不少業內人士戲稱為“花拳繡腿”。全國人大代表、杭州娃哈哈集團有限公司董事長宗慶后曾在全國兩會聯名提交多項有關改革保健食品審批制度的議案。他直陳，審批環節中所制定的部分申報工藝被戲稱為“實驗室工藝”，與實際生產工藝大相徑庭，很多企業按照買來的批文附帶的工藝生產根本行不通。
    某保健食品企業員工舉例說，天然來源的蜂膠總黃酮含量本不穩定，而“藍帽子”申報標準要求總黃酮含量必須大于17%。該規定導致企業必須用非常手段在蜂膠原料中添加蘆丁或楊樹膠，騙過檢測儀器。
    國家食藥監局保健食品審評專家、北京大學公共營養學系教授李可基在調研中發現，由于部分審批內容不具可操作性，不少企業只能委托中介在申報時編材料、說瞎話，一旦獲得“藍帽子”，在生產領域該怎么干還怎么干。
    “‘藍帽子’審批過程的透明度和公信力”也飽受詬病。宗慶后舉例說，目前的保健食品審批不夠公開，很多政策導向性的標準并不知道，很多審評標準為內部掌握，導致企業無謂投入。
    還有不少業內人士質疑：“如何讓社會對藥監部門組織的專家評審委員會有信心?”“為何這些專家就能夠決定一個產品是否可以進入市場？”“如何保證這些專家是合格的審批人？”“審評全程如何公平、公正、公開，杜絕腐��？”這些問題需要相關部門深思。
    對上述這些情況，國家食藥監局保健食品化妝品司司長童敏坦言，國家對保健食品的監管體制尚待完善。從監管現狀看，法律法規滯后，標準規范不健全，技術保障水平偏低，原料安全標準、檢測方法標準、產品技術要求亟待建立和完善，監管機構的監督檢查能力受到制約，審評、評價、監督、檢驗檢測等技術機構也需要建立健全。

    “重審批、輕監管”致保健食品安全惡化

    受訪專家表示，“重審批、輕監管”的監管模式導致保健食品安全惡化，主要體現在四大方面：一是增大食品安全隱患、不能確保消費者買到有實際功效的產品�！扒爸脤徟�不能確保產品在良好生產規范中生產，不能確保產品并未添加標簽外的化學藥物，不能確保產品標簽的真實性�！�
    “一些‘藍帽產品’本應含有10種內容物，但企業在生產中為降低成本偷工減料，只加入3種，保健功效喪失�！眲㈤L喜說，他更為擔心的是摻雜摻假問題：“為提高功效，一些企業偷加生物活性物質。比如，有的降血糖類中藥保健食品，甚至加入了西藥化學成分，嚴重的會死人！”
    二是造成社會資源的極大浪費和企業巨大的財務負擔。宗慶后說，過去已獲批的類似配方產品、國內外已銷售幾十年的產品（如鈣、維生素等），為何還要重復審批？對于成分相同的產品，檢測項目并無差異，企業為何負擔重復而又高昂的檢測費用？“這樣的審批制度是對資源的極大浪費！”
    受訪專家分析指出，過去15年間，國家相關部門共下發的注冊證書累計約15000個，申請但尚未批準的約2000個，每個產品申報的平均費用約為30萬元（含檢驗費、中介費、人員、差旅、應酬等）。以此計算，保健食品廠商的申報費用累計超過50億元。
    三是嚴重阻礙企業研發創新，“忽悠”成為產品市場營銷“主推手”。北京市人大代表、國家食藥監局保健食品審評專家、中國疾控中心營養與食品安全所研究員楊月欣舉例說，如果保健食品企業采用既無國家標準、又無行業標準的某種創新原料申報“藍帽產品”，因審批部門害怕承擔安全責任或知識水平有限，不敢越雷池一步，申報最終可能失敗，以致保健食品企業不敢研發創新、保健食品品種趨同性很強。
    “缺乏創新的產品很難暢銷，“忽悠”消費者就成為企業的唯一選擇�！睏钤滦勒f，“產品名稱神秘化”“夸大和誤導功效宣傳”等都很常見。
    四是導致市場投訴舉報機制滯后，消費者送檢門檻過高致維權難。盡管食品安全法明確規定，消費者有權委托食品檢驗機構進行檢驗，但記者在送檢時，一些官方檢驗機構明確表示，只有以單位或公司名義送檢，才給加蓋具有法律效力的檢測章。
    早在2000年，國家工商總局等５部門聯合頒布《有關消費爭議的商品送檢規定》，從何處送檢、如何送檢、檢什么、限定檢測費用共四方面對消費爭議商品檢測進行了具體規定，并明確“無正當理由，檢測機構不得拒檢”。然而，規定實施了12年，送檢難問題依舊存在。
    而近乎“天價”的檢測費用更抬高了消費者個人送檢的實際門檻。記者在送檢的多家檢驗機構獲悉，一個普通的檢測項目低則一兩百元，高則數千元，費用總計動輒過萬，消費者想借此維權，唯有“荷包充足”，否則只能“望錢興嘆”。
    以記者送檢魚油為例，8種魚油產品僅檢測“ＥＰＡ”“ＤＨＡ”兩項須繳納16500元檢測費，而每種魚油的市場均價僅為200多元。

    專家六大建議構建有效監管機制

    由于保健食品行業亂象叢生，越來越多的消費者對國產保健食品喪失信心，進口產品大行其道。如何使保健食品產業在規范中良性發展，發揮其降低醫療成本、預防疾病等經濟和社會價值，成為相關部門亟待關注的課題。
    針對保健食品行業亂象，受訪專家指出，監管部門不應在混亂的監管標準上“咬文嚼字”、掩飾問題的嚴重性、逃避監管責任，而應切實從以下六個方面加強監管，以促使保健食品行業健康發展：
    一是盡快立案調查消費者和媒體所反映的問題“藍帽”產品，把監管重點轉向嚴懲“保健食品企業偷工減料、非法添加等實際生產內容違背審批內容”的違法行為�！霸撓录艿南录�、該處罰的處罰、該曝光的曝光，提醒消費者勿食用不安全的保健食品�！�
    二是從思想上轉變“重審批、輕監管”的監管理念，改革當前的審批制度。全國近100家保健食品企業負責人在遞交給有關部門的聯名信中建議，簡化審批程序，以“衛生部51號文件（2002）”“衛生部藥食同源物質目錄”“新資源食品”為基礎，盡快制訂《保健食品可用原料目錄及風險評價和功能聲稱指南》，對以“指南”中的標準原料作為基礎配方的保健食品，可不再另行申報、審批，僅需備案管理，以節約行政成本、減少權力尋租空間。
    宗慶后建議，改變目前對產品逐一審批的制度，采用“審批制與備案制”相結合的保健食品準入制度。對采用具有確切保健功效、且已審批過的功能成分開發的產品，采用備案制管理，不需重復申報。對尚未確認安全性、功效性的新成分、新原料研制的保健食品，仍可采用審批制管理。
    李可基教授建議，相關部門應從簡化審批制度入手，采用電子匿名等審評方式，以減少權力尋租空間。同時，應對中介代理機構實施“黑名單”制度，對存在“編材料”的中介機構予以曝光。
    “最最重要的是，增強審批的公開性和透明度�！眲㈤L喜等業內專家指出，在歐美國家，類似的市場準入往往由公益性質的社會機構具體負責，從制度層面杜絕了權力尋租，同時也從制度設計上避免了一旦出現問題，政府部門就成了靶子。
    三是把監管重點聚焦于生產和流通領域，實施“原料可溯源化管理”�！昂细竦漠a品是生產出來的而不是檢測出來的，審批環節并非不需要，但重中之重是上游的原料監管、流通領域的監管�！眲㈤L喜說，“只要管住保健食品原料來源，違法廠商必死無疑�！�
    劉長喜舉例說，日本厚生勞動省對保健食品的監管以原料審批為主，只要原料質量安全，至于做成膠囊、口服液、片劑等何種劑型并不重要。日本自1991年出臺《特定保健用食品管理辦法》至今，僅批準了670多個產品，但能夠衍生出上萬個不同劑型的保健食品，而我國迄今雖批準了上萬個“藍帽產品”，但尚未制定保健食品原料標準。有關部門亟需借鑒這些國家的先進經驗，建立保健食品原料認證體系，對原料生產廠商進行系統認證。
    針對流通領域監管，宗慶后建議，加大保健食品產品抽檢力度，從產品質量、標簽規范性、廣告宣傳合法性、不良反應等方面進行全面科學的監管。
    據記者了解，國家食藥監局已于2011年下發關于加強保健食品原料監管的通知，要求保健食品生產企業嚴把進貨關，加強原料采購管理，嚴禁采購和使用來源不明、假冒偽劣的原料。但通知落實的效果尚待檢驗。
    四是盡快出臺《保健食品監管條例》，完善保健食品的國家標準，推動保健食品產業有法可依。據記者了解，目前，我國保健食品行業從產品生產、經營到市場監管等各環節“無法可依”。
    楊月欣直言不諱地指出：“《保健食品監管條例》遲遲不能出臺的根源是相關管理部門間的利益糾葛，不少部門并未站在國家整體的角度考慮問題，不愿插手保健食品監管，不想承擔責任�！�
    此外，劉遠立教授認為，我國迫切需要建立與國際接軌的保健食品國家標準數據庫，使之成為行業準入、監管的可靠科學依據。
    據記者了解，國家食藥監局于近期著手就保健食品“輔料替代工作”“非法添加物質”“命名規定和指南”等標準、規范下發通知，但各企業執行效果尚待檢驗。
    五是構建“政府－科研－市場”三股力量相結合的監管模式。哈佛大學公共衛生學院教授、清華大學衛生與發展研究中心主任劉遠立指出，從長遠看，保健食品的監管需要有三股力量有機結合：一是政府，二是科研力量，三是市場。
    劉遠立認為，除政府主導日常監管外，科研機構需要配合制定相應的保健食品原料、生產以及檢測標準，并建立與國際接軌的保健食品數據庫，為政府決策提供可靠的科學依據。
    對于市場監管，劉遠立等專家建議從兩方面入手：一是加大社會監督，特別是建立完善消費者投訴舉報系統，具備國家資質的檢測機構對消費者完全放開，檢測結果可作為民事或刑事訴訟證據；二是借助商業保險機制監管食品安全，鼓勵銷售保健食品的超市、批發商、零售商投保�！氨ｋU公司在積聚保費的同時，為減少賠付，有很強的經濟動力監督保健食品廠商安全生產，客觀上有利于食品安全，也分擔了政府部門的監管壓力�！�
    六是加強廉政建設，嚴禁監管部門工作人員、審評專家及其家屬開辦或參與中介機構的申報工作。對此，中紀委駐國家食藥監局副司級紀檢員姚雪良指出，審評機構承擔多項審評職能，腐敗風險高，但紀檢力量相對薄弱，這需要加強制度建設、作風建設和廉政文化建設，扎實推進食品藥品監管系統反腐倡廉各項工作。
    衛生部中國保健協會今年發布的《中國保健食品產業發展藍皮書》和相關調研報告顯示，自1996年至今，我國共累計批準11800多個保健食品。當前我國保健食品產業規模超過2600億元，企業約25000家，市場潛力巨大。