福州市邊防支隊官兵正在一艘采砂船上檢查。  新華社記者:康淼 攝

　　隨著海洋經濟的快速發展，國內外砂礦市場的需求上升，海砂資源大省福建近年來非法開采海砂活動日益猖獗。無度、無序、無償的采砂活動嚴重破壞了海洋資源與環境。福建省海監部門去年以來對非法海砂開采加大了打擊力度并取得一定成效，但行政許可和行政執法方面的種種障礙使得打擊行動治標難治本。福建省海洋管理部門建議盡快理順海砂開采管理的體制機制，促進海洋資源科學開發，合理利用。

　　海砂開采

　　陷于無序、無度、無償

　　福建海域是海砂的富礦區，其海砂量占全國的60%左右。近年來，福建海洋經濟迅猛發展，許多重大工程項目和圍填海項目快速增多，海砂作為一種建筑基本材料的市場需求量不斷加大，海砂開采出現白熱化的趨勢。
　　按照法律規定，開采海砂必須取得探礦權、采礦權和海域使用權等相關許可證。福建省海洋與漁業執法總隊指揮中心副主任林新華表示，福建全省有大大小小的采砂船400余條，但沒有一條船“三證”齊全，都屬非法開采，且作業船只大多采用虹吸式采砂，2個小時以內就能裝滿600至800立方米，破壞力驚人。
　　國家海洋局第三海洋研究所對福建興化灣、湄洲灣、平海灣的海砂資源和海砂開采影響的監測和調查結果顯示，猖獗非法海砂開采活動已經造成該海域海砂資源量嚴重衰退，海底地貌和水動力嚴重改變，并造成海岸坍塌、退縮、下陷及原生海洋生物物種的變化。
　　泉州市海洋與漁業執法大隊副隊長黃志明介紹，由于長期非法開采海砂，現在泉州灣海域的魚類洄游路線、水質已受到嚴重破壞。前些年經�？梢姷陌缀ｋ喱F在因洄游路線的破壞而難覓蹤跡；另外，當地漁民用于養殖牡蠣的石柱也因為海砂的挖取而根基松動導致坍塌，漁民怨聲不斷。
　　針對非法開采海砂泛濫猖獗的局面，2008年8月和10月下旬，中國海監福建省總隊分別在福州、泉州、廈門、漳州和莆田市管轄海域開展了9次大規模的海上聯合執法，短短18個晝夜就查獲了61艘非法采砂船和13艘違法傾廢船。

　　海監部門面臨

　　政策窘境和現實困難

　　林新華表示，鑒于福建海域海砂資源豐富、出口海砂拉動和福建海洋經濟的快速發展對海砂需求增多等因素，對海砂開采“只堵不疏”難以取得長效之功。但按照目前規定，海域采砂所需探礦證、采礦證要由國土資源部批準，海域使用權證由國家海洋局負責審批，這種高位審批設置，與海域采砂的短期性和流動性極其不相適應，一些海砂開采業者看到審批的層級這么高，產生畏難情緒，加之法制意識淡薄，在高額利潤的驅動下，導致非法開采活動進一步蔓延。
　　此外，根據《中華人民共和國礦產資源法》規定，非法開采海砂屬“盜采海洋礦產資源”，其執法主體是國土資源行政主管部門，但目前國土部門欠缺海上執法能力；海洋行政執法機構則按照有關海洋法律法規的規定開展執法工作。此種執法管理模式效果并不理想，推諉扯皮現象時有發生，容易產生管理缺位。
　　海洋法律法規的不完善也造成了“執法難”。當前，調整海砂開采行為的海洋法律規范有《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《福建省海洋環境保護條例》和《福建省海域使用管理條例》，這些規范分別授權海洋行政主管部門監督管理海砂開采活動，對其違法行為分別按照非法占用海域、破壞海洋生態環境論處。但在執法實踐中存在三大方面問題：
　　一是若以“非法占用海域”論，因非法開采海砂活動的流動性大，因此實際辦案過程中既無充分的證據證明相對人“排他性、持續、三個月以上”使用海域，也無法客觀計算其所占用“特定海域的面積”，故難以適用。
　　二是若以“損害海洋環境”論，根據行政管理、行政執法、技術鑒定三分開原則，其是否“造成海洋生態環境破壞”的結論，只有有資質的技術單位才能作出，而實際執法過程中，技術單位不可能隨時跟隨，不能及時對現場做出“造成海洋生態環境破壞”的評價。
　　三是若以“未實行海洋工程環境影響評價”論，按照《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》規定，開采海砂行為未進行海洋環境影響評價的，由國家海洋主管部門及其所屬的海監機構進行查處，地方海監機構無權查處。
　　林新華還表示，海洋執法有別于陸地執法，必須動用執法船舶，因執法船舶燃油費用開支大，加之福建省各基層海監的執法經費大都沒有列入地方政府財政預算，執法行動越多，基層海監機構的執法經費缺口就越大。

　　海砂開采

　　亟待理順體制，科學開發

　　面對海砂開采的管理和執法困境，福建省海洋與漁業局、中國海監福建省總隊提出了三個方面的針對性意見。
　　一是完善有關法律法規，優化政策環境。如推進海砂開采管理的地方立法，以法律授權的形式實現海砂開采由海洋行政主管部門歸口管理的模式；促成修改《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，降低行政許可權和行政處罰權，給地方海監機構更大的作為空間；將《福建省海洋環境保護條例》中“因非法采挖海砂，造成海洋生態環境破壞的”的條款修改為“未經許可擅自采挖海砂的”，以增強該《條例》的可操作性。
　　二是降低許可門檻，堵疏結合，科學管理。目前的審批制度把海砂開采的行政許可大門基本關閉了，但海砂開采完全禁止又不現實。為此，國家海洋局和國土資源部應協商適當下放行政許可權，降低審批門檻，使得有審批意愿和有條件的海砂開采業者能夠獲得行政許可，并在海砂資源調查的基礎上，加強規劃，劃定海砂開采海域，限制開采數量、限定開采方式、嚴格環保措施進行科學審批和管理。
　　三是創立聯合機制，加強海上監管。海砂開發管理涉及國土、海監、海事、公安、邊防、環保、地方政府等各個方面。為避免“政出多門，管理缺位”的現象，建議各個部門之間加強工作溝通，建立聯動互動機制。如針對一些海砂開采船舶長期躲避在臺灣控制島嶼周邊海域開采海砂，規避法律制裁的現象，國臺辦、海協會和中國海監總隊可通過協商，創立福建省與金門當局乃至臺灣當局的海洋聯合執法機制；針對許多海砂開采船舶都沒有法定的有關證書，應促使海事部門加強海砂開采船舶的建造、審批和日常管理的把關；針對海上暴力抗法時有發生，應促使公安邊防部門加強海上治安的綜合治理，形成與海洋部門海上聯合執法的長效機制。