今年是我國改革開放30年，也是改革開放的關鍵時期。進入新階段，統籌城鄉發展面臨著許多新的挑戰，尤其要打破城鄉二元制度結構，由此解決農村發展中深層次的矛盾和問題。在這一特定背景下，如何“以新的理念和思路破解新階段農村發展難題”，我認為關鍵在于以基本公共服務均等化為重點推進城鄉一體化。

一、 新階段統籌城鄉發展的實質是保障農民的發展權

　　最近幾年，我們一再講新時期、新階段。如何具體分析這個新時期、新階段，如何客觀把握新時期新階段統籌城鄉發展的基本特點。我認為，需要把新時期新階段統籌城鄉發展，放在改革開放30年這個大背景下來研究和討論。
　　1. 30年的改革開放使我國開始進入發展型社會的新階段。十七屆三中全會提出，要“牢牢把握我國社會主義初級階段的基本國情和當前發展的階段性特征”。分析新時期新階段的基本特征，關鍵是客觀把握改革開放30年后我國發展的階段性特點。
　　我國長期的社會主義初級階段，至少可以大致劃分為兩個既有聯系，又有所不同的發展階段：一是以解決溫飽為主要目標的生存型發展階段；二是以解決人的自身發展為目標的發展型階段。依據改革開放30年經濟發展水平、消費結構、產業結構、就業結構、城鎮化進程等5個方面的主要指標的變化，可以得出這樣的結論：進入本世紀以來，我國已經開始由以解決溫飽為主要目標的生存型階段進入到以人的發展為目標的發展型階段。就是說，30年改革開放的巨大貢獻集中體現在我國發展階段的歷史性提升。
　　2. 發展型階段的社會矛盾呈現階段性特征。當前，經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的矛盾越來越突出；全社會公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾日益凸顯；經濟發展、社會進步同公共治理建設滯后的矛盾也越來越突出。在社會矛盾發生階段性變化的現實背景下，應當從基本國情出發，在注重廣大社會成員日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間這個主要矛盾的同時，更需要重視社會矛盾變化的階段性特征。由此，在保持經濟增長的同時，積極促進社會進步，促進政治文明，努力解決發展新階段面臨的突出矛盾和問題，把社會矛盾的階段性特征作為推進改革、謀劃發展的根本依據。
　　3. 惠及13億人的基本公共服務是新階段改革發展的重大任務，也是新階段統籌城鄉發展的實質所在。進入本世紀以來，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為我國新階段的突出矛盾。能否加快推進城鄉基本公共服務均等化，使廣大農民共享改革發展成果，已經成為新階段統籌城鄉發展的重大課題。
　　新階段統籌城鄉發展的實質就在于承認和保障農民的發展權。新階段農民的發展權集中反映在廣大農民的自身發展，比如教育、醫療、社會保障、就業等，都屬于農民實現自身發展權利的基本需求。為此，新階段統籌城鄉發展的目標是實現廣大農民自身發展和公平發展，重點是實現城鄉基本公共服務均等化。進入發展型社會新階段，既是改革開放30年的必然結果，也是新階段統籌城鄉發展的重要背景。新階段解決統籌城鄉發展的相關問題和政策選擇，都需要從這個特定背景來思考、研究和分析。

二、 推進城鄉基本公共服務均等化對新階段統籌城鄉發展具有重大作用

　　城鄉基本公共服務供給的失衡，已成為新階段統籌城鄉發展的突出問題。從現實需求看，建立城鄉經濟社會發展的一體化的體制機制，關鍵在于加快推進城鄉基本公共服務均等化，建立城鄉統一的公共服務制度，使廣大農民平等參與現代化進程，分享改革發展成果進入新階段，推進城鄉基本公共服務均等化是實現統籌城鄉發展的關鍵因素。
　　1. 推進城鄉基本公共服務均等化是緩解并縮小城鄉差距的關鍵因素。2007年，我國城鄉居民人均收入比已達3.33：1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉居民人均實際收入比將高達5～6：1。據此估算，城鄉基本公共服務差距對城鄉實際收入差距的影響度在30%～40%左右。2003年，我國第三次全國衛生服務調查發現，疾病是農村居民致貧的首要因素，大約三分之一農村貧困人口都是因病致貧。2006年，我在西部調研中了解到，西部大約70～80%的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。此外，教育對貧富差距的影響大約在20%～22%。有研究表明，全國平均每萬元教育投入可以使12人脫貧，在西部可以達到19人。從這三組數據看，實現基本公共服務均等化已經成為新階段反貧困戰略的重要舉措，成為緩解和縮小城鄉差距的關鍵所在。在工業化、城市化進程中，工業和服務業的收益大于農業收益，這是個客觀規律，由此帶來的差距具有一定的客觀性，但政府提供給城鄉居民的基本公共服務卻不應當有過大的差別，尤其要防止“負福利”現象。從公平正義和制度建設的角度看，緩解和縮小城鄉差距重在通過縮小城鄉基本公共服務差距以縮小發展機會和發展能力的差距。這是新階段統籌城鄉發展的一個重大課題。
　　2. 推進城鄉基本公共服務均等化是新階段擴大農村消費需求的關鍵因素。30年來，我國農村居民消費率由從最高點1983年的34.0%，下降到最低點2007年的9.1%，下降23個百分點。在社會消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點。這種情況，既與城市和農村收入差距不斷擴大相關，也與農村基本公共服務的嚴重缺失相關。有研究發現，農村消費傾向高于城市，每增加1元收入，城市居民消費0.72元，農村居民消費0.85元。粗略估算，未來12年，將基本公共服務財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入0.5～0.6萬億，總計投入財政資金6.42萬億，就可以達到在2020年實現城鄉基本公共服務均等化的目標，這一投入對于我國未來財政并不會構成太大的負擔。這說明，未來10年左右我國農村基本公共服務的投資需求是巨大的。
　　3. 推進城鄉基本公共服務均等化是發展現代農業的關鍵因素。農村現代化的關鍵是勞動力素質。研究表明，農村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年，貧困發生風險可以降低12.9%；家庭非農業收入比重每增加1個百分點，貧困發生率可以降低3.2%。這說明，教育投入對于提高農民的收入水平是極為重要的。同時，也有研究表明，農村教育投資效益也相當顯著，比如說，教育投入對農業產值的貢獻率高于農村基礎設施的貢獻率，每增加1元農村教育投資，可以使農牧業產值增加8.43元，而每增加1元農村基礎設施投資，農牧業產值僅增加6.75元。農村教育投入比農村基礎設施投入產生的效益高25%。

三、 以城鄉基本公共服務均等化為主線，推進新階段的農村改革

　　從實際情況分析，改革城鄉二元制度結構是實現廣大農民公平發展的首要任務。尤其是城鄉二元的基本公共服務體制，使農村居民難以獲得基本公共服務。從當前廣大農民的公共需求看，新階段的農村綜合改革要以加快推進城鄉基本公共服務均等化為主線，破解城鄉二元制度的結構難題。
　　1. 以城鄉統一的基本公共服務制度為重點促進城鄉經濟社會一體化制度建設。與改革開放初期的農村改革不同，新階段的農村改革是站在我國初步建立市場經濟體制和開始進入發展型階段的歷史起點上。以城市支持農村，以工業反哺農業，推進城鄉一體化，重在通過系統的制度與制度創新安排來實現。
　　(1) 戶籍制度改革與城鄉基本公共服務制度的統一�，F行的城鄉二元戶籍制度，實際上是在一紙戶口上維系著許多不公平的因素。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，并造成許多的社會不公。例如，在交通事故人身損害賠償中，依據相關司法解釋的規定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，但由于受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮居民相差幾倍。這種“同命不同價”的現象，是城鄉二元戶籍制度造成的。不從根本上解決城鄉二元的基本公共服務體制，戶籍制度改革將不可能全面突破。就是說，基本公共服務制度的城鄉統一，是戶籍制度改革的前提和基礎。
　　(2) 農村土地制度改革與城鄉基本公共服務制度一體化相互結合、相互作用。對廣大農民來說，在面對農村基本公共服務的嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉基本公共服務均等化，建立長期而有保障的農村基本公共服務體系，能夠明顯降低農民對土地保障的依賴程度，促進農民的城鄉流動，促進土地合理流轉。
　　2. 在推進城鄉基本公共服務均等化中優先解決農民工的基本公共服務。在我國快速工業化、城鎮化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為縮小基本公共服務城鄉差距和區域差距的焦點問題。農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區協調，又涉及到城鄉對接。這就需要在中央的統籌安排下，明確流入地和流出地政府的責任，以切實地解決農民工群體的基本公共服務。
　　3. 采用多種形式，積極推進鎮(鄉)財政管理體制改革。作為與農民最接近的一級政府，鎮(鄉)政府的職能定位對保障農村基本公共服務供給至關重要。無論是鄉鎮機構設置、財政體制改革、組織形式調整，還是管理機制、運作機制的改變，都要有利于基本公共服務職能的履行。
　　進入改革發展新階段，實現城鄉經濟社會一體化必須加快建立城鄉經濟社會發展一體化的制度建設。在這些制度安排中，關鍵是要盡快建立城鄉統一的基本公共服務制度。從現實情況看，實現這一目標，重點在于推進政府轉型，在于加快建設公共服務型政府。
　　(作者系中國<海南>改革發展研究院院長)