●新型城鎮化承載著促進經濟發展和社會公正的雙重轉型使命，而發展中小城鎮正是化解上述城鎮化問題和困局的核心戰略路徑。
●發展中小城鎮則是重構城市體系、優化我國城市化空間戰略布局的關鍵抓手。
●新型城鎮化的本質特征是資源要素的集聚和優化配置。應充分發揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。
伴隨新型城鎮化討論的日益深入，有關中小城鎮的話題開始迅速升溫。事實上，圍繞我國城鎮化到底適合走大城市還是中小城鎮優先的道路，歷來就存有爭議，眾說不一。
十八大以來，中央對新型城鎮化形成漸趨完整的戰略表述，定調“要增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”，并提出“構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局”等重大決策，為中小城鎮的發展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。
發展中小城鎮反映了時代的要求
上世紀80、90年代，我國曾一度推行重點發展中小城鎮的城鎮化政策，但效果并不理想。此次中小城鎮話題再起，卻有著新的背景和內涵。
一是近年來大城市超常規發展，人口急速膨脹，導致交通擁堵、空氣污染、房價高企和資源緊張等“城市病”。以北京市為例，2009年實際常住人達1972萬人，提前十年突破1800萬人的人口規�？刂浦笜�。2012年底這一數據又刷新至2069.3萬，人口嚴重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米，生活垃圾處理嚴重超負荷運作，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問題。事實上，其他特大城市如天津、上海、廣州等也都不堪重負，步入規模不經濟的發展困境。在新型城鎮化背景下，中小城鎮重回討論視野，某種程度上是一種“倒逼”效應。
二是面對全球性金融危機和經濟衰退，我國正積極謀求歷史性的轉型發展。其中擴大內需成為經濟社會發展的長期戰略選項。而加大中小城鎮發展力度，能夠有效帶動投資需求和消費需求，通過發展中小城鎮“促轉型”的戰略意義開始凸顯。
三是長期以來“外延式”和“速度型”的城鎮化發展方式，累積了諸多經濟社會矛盾，如土地財政依賴、城市體系失衡、城鄉差距擴大、收入分配不公等，難以持續。新型城鎮化承載著促進經濟發展和社會公正的雙重轉型使命，而發展中小城鎮正是化解上述城鎮化問題和困局的核心戰略路徑�？梢哉f，加大中小城鎮建設和發展力度，已成為一項緊迫而重大的時代課題。
中小城鎮在新型城鎮化戰略中的重要作用
首先，中小城鎮是吸納農業人口轉移的主要載體。多年來，我國農業人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務工，產生一系列消極的經濟社會后果。一方面，大城市人口超載，人居和產業環境惡化，接納農業人口轉移的能力也明顯減弱。另一方面，全國近2.4億農民工游走在城市邊緣，卻沒有市民身份；農村的留守老人、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農民工不能順利融入城市、公平分享國家經濟社會發展成果，是我國城鎮化的社會代價和道義負債。
當前，大城市出現人口和產業“雙轉出”趨勢，越來越多的農民工選擇在家鄉就近的小城鎮或中小城市就業落戶。中小城市和小城鎮在吸納就業、促進城鄉基本公共服務均等化的作用得以顯現。新型城鎮化的根本要求是人口城鎮化而不是土地城鎮化。農民工市民化、農業人口轉移無疑是未來城鎮化的中心任務。農業人口就地、就近城鎮化模式有著低經濟成本和低社會成本的巨大優勢，而中小城鎮無疑是這一轉移過程的主要陣地。
其次，中小城鎮是優化城市體系的戰略關鍵。我國步入城市化中期階段，但城市體系布局的現實卻不容樂觀。目前來看，大城市數量不多，但人口集聚過度、轉型壓力巨大；中小城市發展相對緩慢，且面臨特色迷失、公共服務資源不足和產業競爭力脆弱等制約；而小城鎮人口雖有增加，但城鎮化質量低、基礎設施落后，未能有效發揮對農村和農業的帶動效應。整個城市體系不平衡、不協調，亟待優化和改進。而發展中小城鎮則是重構城市體系、優化我國城市化空間戰略布局的關鍵抓手。一方面，中小城鎮的發展，能夠為大城市的人口和產業轉移創造條件，進而有利于大城市優化環境，提升管理和服務，更好地承接國際產業轉移，實現創新驅動和結構升級，從而更好地發揮區域輻射帶動功能。另一方面，依托區域內大城市功能，結合中小城鎮自身特點、能力和資源稟賦進行差別化定位，重點發展一批中小城市，能夠更好地促進區域經濟整合，形成城市組團、聯動發展的城市群效應。
此外，值得一提的是，我國現有近2萬個建制鎮，是聯接城鄉的重要紐帶。與西方的逆城市化有著本質的不同，我國發展小城鎮是順乎國情、推進農業現代化和包容性發展的必然要求。有條件的中心鎮、城關鎮可以發展為小城市甚至中等城市�？傊�，重點發展中小城鎮，有助于形成一個有機的城市網絡體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展，并且有力推進城鄉一體化進程。
再次，中小城鎮是踐行綠色低碳發展的主力軍。當前，我國城鎮化面臨土地、能源、水資源和環境等諸多挑戰，堅持走綠色低碳的新型城鎮化道路勢在必行。中小城鎮空間分布廣、遍地開花，而且發展模式的低碳轉型成本也相對較低。推進中小城鎮的綠色低碳發展，對于我國實現低碳轉型有著實質性的意義。
中小城鎮發展戰略與思路
第一，加強制度創新，優化公共服務與公共治理。中小城鎮的改革應以增強人口聚集能力和經濟發展活力為重點。首先，應通過科學規劃、制度供給和服務型政府的建設，來不斷優化地方政府在新型城鎮化進程中的引導作用。特別是戶籍制度、土地制度、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革要及時、有序推進，為要素自由流動營造良好的制度環境。優化中小城鎮在就業、住房、教育、醫療、基礎設施、社會保障等方面的公共產品供給，鼓勵中小城鎮將農業轉移人口納入城鎮住房保障體系、社會保障體系和就業培訓體系。其次，新型城鎮化的本質特征是資源要素的集聚和優化配置。應充分發揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應加強治理創新，優化地區之間、部門之間和基層社區的治理機制，鼓勵公私協作并創造條件讓城鄉居民參與城鎮化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局。
第二，實施基于城市群的中小城市規劃。區域范圍內的大中小城市應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯系，空間上形成城市網絡體系，產業上形成城市價值體系。國家和省域都應積極謀劃跳脫行政區劃的城市群發展規劃。在城市群體系中，無論是中心、樞紐還是節點城市，都才能更好地實現自身使命和價值。中小城鎮自身更要突破行政區劃的狹隘視野和單體城鎮化的封閉觀念，重新審視區位、環境、資源、交通、產業、文化和社會發展條件，在區域城市體系或城市群中找準特色定位，明晰發展道路。
第三，完善現代產業在大中小城市之間的布局。各種規模等級的城市，要發揮自身的比較優勢，建立適合其發展條件的產業。中小城鎮要利用自身在基礎設施、人居環境等方面的優勢，吸引各類產業落地，創造更多的就業機會。尤其是重視對現代信息技術的利用，以信息技術彌補自身條件的不足，加快發展現代服務業，積極承接大城市服務業的溢出與轉移，是激發中小城鎮持久活力的關鍵所在。
第四，堅持綠色低碳發展，打造宜居優勢。中小城鎮在規模上更加人性化，環境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優勢開始凸顯。應積極規劃綠色低碳發展道路，發揮中小城市風能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優勢，開發利用清潔能源，發展低碳產業。進一步拓展宜居優勢，吸引人才和投資。
第五，加強文化特色。中小城鎮是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡，而文化則是中小城鎮最重要的資產和識別。中小城鎮應傳承和發展地區文化，走出千城一面、文化迷失的傳統城鎮化誤區，通過文化繼承和創新來增強城市特色和吸引力，提升城市的創意和創新能力�！�
(作者單位：中國社科院財經戰略研究院)